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宁波城市供水价格现状分析及对策思考邱卫东(宁波)

　　随着经济全球化和市场化进程的加速，以及民众生活水平的不断提高，我市长期以来以福利面孔出现的城市供水价格运行机制，因违背价值规律，越来越不适应社会对供水优质服务的需求，不仅低水价影响了供水企业的经济效益，而且在一定程度上制约着现代化和城市化战略的实施。
　　
　　尽管城市供水具有公益性、垄断性、地域性的特点，但若承认城市供水是商品的话，就要体现价值规律。以我市居民和工业水价为例，现行价分别为1.20元和1.50元，其中包括水资源费0.08元、水厂建设费0.15元、公用事业附加0.03元、污水处理费0.10元，也就是说其中所包含的居民用水的制水成本为0.84元、工业用水的制水成本为1.14元。据宁波市自来水总公司2000年统计显示，实际制水成本为1.29元，这说明供水企业在亏本经营。尽管每两三年提升一次水价，但由于调整幅度小，加上费用增加及物价因素，供水绝对价格仍然偏低，水价并非有效反映供水成本和用水的供求关系。因此，城市供水价格所存在的问题即价格与价值相背离，并表现为如下特征：1、价格总体水平偏低；2、水价结构单一，市场调节能力弱；3、城市供水商品化程度低。笔者认为，在当前情况下，把城市供水当作商品来对待，推动供水企业走向市场，使水价复归自身应有的价值，实施供水价格的多元化策略已刻不容缓。

一、现状分析
1、水价意识淡薄、绝对价位偏低。
　　城市供水指的是城市管网供水，通俗地讲是指“自来水”。造成我市供水价格意识淡薄、绝对价位偏低有多方面原因。
　　第一，从地理条件因素看，表现为表面性的丰水掩盖了实质性的缺水。我市地处江南水乡，降雨充沛，因而在市民的意识上，普遍认为水的来源是河网水和“天落水”，不仅“取之不尽，用之不竭”，甚至认为水是无须成本的公共用品。实际上，我市水资源分布时空不均，且因人口密度大而人均水资源拥有量为1163吨，只占全国的53%，按国际上通行的人均水资源拥有量2000吨作为区分城市是否缺水的标准，我市属丰水地带的季节性缺水城市。
　　第二、从供水价格的历程来看，受计划经济的惯性影响，用水的福利思想仍在一定范围内盛行，消费者付费意识不强，拖欠水费的现象时有发生，收取难度日益加大。据统计，2000年宁波市拖欠水费约为500万元，而同期北京市达1亿元、武汉市达9000万元。
　　第三，按行政命令来分配用水的方式仍然存在、表现为减免用水、不计量用水等折扣让用水现象，如社会公共用水（环卫、绿化、消防等），这部分用水损失最终由供水企业承担。此外，随着城市品味的提高，这部分用水总量还在大幅度增加。
　　第四、水价低廉刺激了用水的粗放行为。长期以来，城市供水被视为社会公益事业，偏重社会效益而忽略经济效益，使市场水价与制水成本之间存在较大差异。按当前消费水平测算，以三口之家月用水量15吨、人均收入700元计，人均水费支出仅6元，尚不到人均收入的1%，大大低于2%至3%的国际水平。再按国际通行的标准来看，水电价格之比应为6/1，以电价每度0.53元计，比值不到3/1。而国内其它城市如杭州市，现行居民用水为1.55元/吨，青岛市为1.60元/吨，深圳市为2.00元，且这些城市正在举行价格听证会，将按50%至80%的幅度加以提价。低水价造成用水的过度需求和浪费，加剧了用水供需矛盾。

2、供水价格的缺陷
（1）投融资关系尚未理顺，水价补偿机制不健全
　　城市供水事业具有工程投资数额大，回报率低，回收周期长，难以吸引外资和民间投资。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，由于政企不分，使得城市供水公益性耗费补偿机制不健全，成本分摊不明确。由于政府建设资金短缺，供水企业不得不贷款参与了部分投资，如由于市区可用水源受到污染，为改善饮用水水质，供水企业不得不投入约6亿元而实施横山和萧镇水库两个远距离引水工程。有投入就有折旧，假如按20年计，年提取折旧应为3000万元，仅此一项就使供水企业面临着巨额的还本付息压力，企业发展后劲必然乏力。
（2）行政定价不适应市场经济对水价的要求
水价采用行政定价的办法，成为一种名义上的计量符号，而没有发挥价格杠杆的作用。城市供水的定价是以成本核算回收为出发点，而不考虑供水工程的投资回报和供水企业的合理盈利。政府既直接干预供水企业运行，又是水价的控制和制定者，其行为与市场经济对水价运行机制的要求不符。
市场经济体制下，水价应发挥反映市场供求信号的传导作用。虽然供水企业是国有企业，但在市场经济条件下，如果总是无偿承担政府行政命令下的“义务”，企业必然失去发展的内在动力。
（3）水价搭车现象明显，引起价格失真
　　水价组成不规范，水价搭车现象十分明显。除制水成本外、还要在综合水价中代收水资源费、水厂建设费、公用事业附加费、污水处理费等，致使价格水平虚增。此外，还有曾经多年征收的增容费、管网建设费、用水保证金、底度费等另类收费。在这里，水价成了费种的大杂烩，容易使消费者因名目繁杂而对水价的真实性产生厌恶感。从水价组成中可以发现，水价的概念还停留在收费上，而不是一种商品交换中的价格概念。一方面，水资源短缺而供水价格低廉；另一方面，供水企业亏损却又缺乏成本约束，造成供水现行价格与价值的二律背反。
（4）水价结构过于单一，缺乏权变理念
　　长期以来，我市存在水价结构单一，缺乏灵活性的弱点。水费按照行政事业性收费管理，与市场概念下的经营性收费相去太远；水价的针对性不强，不管供水企业的投入是多少、当地的经济发展水平和水资源状况，也不管供水旺季还是淡季、是否增压，原水水质是否改善等，对用户实施无差异的水价政策，使得水费征收取决于售水量，这样的水价缺乏合理性，不具有市场经济的适应性，不利于供水事业政企职责的进一步明晰，降低了供水业的发展机能，也不利于发挥水价的调节作用。

二、对策思考
　　在市场经济条件下，供水企业作为一个经济组织，在兼顾公用性的同时，应走向市场、并实施供水产品商品化定价策略，使供水价格回归价值，以体现价值规律。
1、确定一切城市供水应计量计价的原则
　　城市供水因凝结着劳动而表现出商品的特性，具有价值和价格。作为一种命脉性和稀缺性资源，水与其它商品相比，更需要发挥价格的杠杆作用来调节市场的供求关系，体现出更加明显的商品性。市场机制是一只“看不见的手”，以利益机制激发人的积极性和创造力。要把水当作商品看待，就得树立一切用水计量计价的思想，明确供水用水的主体与责任，实现责权利的有机结合。以绿化、环卫、消防等用水为例，同样要计量计价。

2、立足宁波实情，确定水价制定的原则
　　我市是沿海开放城市，经济较为发达，便利的交通与快捷的通讯成为联接国际市场的窗口，水价的制定也要综合考虑水资源量、用户需求、区位优势、政策导向等多种因素，即使执行较高的水价水平也属合情合理，这样有利于节水和治污、有利于美化城市环境。因此，城市供水水价结构制定应按如下原则实施，一是成本补偿原则，即确保供水事业可持续发展；二是国际化原则，即在制定水价标准时水价结构应尽量与国际接轨；三是区位水价原则，即要考虑当地的水资源供需现状、经济发展水平、居民消费能力等情况；四是可操作原则，即水价结构既简单稳定又有较强的灵活性。

3、填补水价差位，促进节约用水
　　针对现行水价存在的不足，采取有效措施，积极稳妥地提高水价水平。水价增幅在现行水价的基础上，按1倍计提，以保护有限的水资源，促进节约用水。进一步提高水价，发挥价格的调节机制和资源配置的作用。一般认为，当人均水费的支出达到人均收入的2%以上，才有较强的节水意识，从而形成全社会的节水惜水意识。按照这一说法，我市水价调整空间较大，可在现行水价的基础上增加2至3倍。

4、建立适应市场经济条件下的商品化的水价机制
　　建立起具有稳定性和弹性的水价机制，以适应市场对供水的多元化价格的要求。如两部制水价，阶梯式水价，或按供求关系建立调节性水价，如季节性水价、增压水价、社会公共水价等。从我市来看，实施两部制水价和阶梯式水价，是实现供水商品化的重要方面。从城市供水的每一个环节看，城市供水是水商品的流通与增值过程的统一，从原水到制水、从输水到售水，以及适应不同需求的增值服务，如增压、管材改造等，客观上都要求城市供水实施一定程度的差异销售定价策略。水价制定应包括水资源税、制水成本、合理的利润三个方面，其制定公式应为：“水资源税+制水成本+利润”。只有交税和盈利才能说明供水企业的经济行为。在水价制定上，要考虑供水企业合理的盈利，可采用全成本法，加上确定的利润值，促进供水事业健康发展。政府在对供水价格进行管制时，可以最高限价制，如广东省规定，最高水价不得超过综合用水价的2倍，在此之下，供水应完全遵循价值规律，按市场要求办事。社会对供水商品的多元化要求，客观上要求供水企业能够按消费主体提供优质服务的供水，积极开拓供水市场。供水部门应该在服务上下功夫，把水当做一种能够提高质量的商品。现在很多人都饮用比城市供水价格高于600至1000倍的桶装水、矿泉水等，因此，可以根据市场需求的差异性原则，把自来水区分出质量、用途和服务来，优水优价，按质定价，这是当前城市供水企业应引起高度重视的课题。

5、供水企业的市场化是实施商品化水价的基础
　　水管理体制建设是建立和健全水价机制的基础，水价体系在一定程度上附属于相应的水管理体制。按现代企业制度要求，改革供水管理体制，改变供水企业与政府高度合一的局面。实施供水商品化，客观上要求供水企业能自主经营，有能力按市场需求，全面开拓市场，细分市场，实施多元化供水战略，通过满意服务和按需求服务，实现供水企业社会效益与经济效益的同步增长。国际上的经验表明，推行水权体制是水价走向市场化管理的基础和保障。同时，理顺城市供水的投融资关系，避免在所有权与经营权权属关系不清及行政水价的情况下，由供水企业直接巨额贷款投资，使供水企业背上沉重的包袱。

6、制定供水价格法规
　　市场经济是法制经济，键全法制很重要。建议尽快出台供水价格管理法规，明确政府、经营者、消费者三者的权利与义务，使城市供水价格管理有法可依，依法行政。

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